关于征求《关于加强高耗能、高排放项目生态环境源头防控的
指导意见（征求意见稿）》意见的函
为深入贯彻习近平生态文明思想，全面落实党的十九届五中全会关于加快推动绿色低碳发展的决策部署，坚决遏制高耗能、高排放（以下简称“两高”）项目盲目发展，加强“两高”项目生态环境源头预防，推动行业绿色转型，我部组织起草了《关于加强高耗能、高排放项目生态环境源头防控的指导意见（征求意见稿）》。请研究提出意见，于2021年4月21日前反馈。
联系人：环境影响评价与排放管理司连军
电话：（010）65646217
传真：（010）65646186
邮箱：huanpingsierchu@mee.gov.cn
附件：
1.关于加强高耗能、高排放项目生态环境源头防控的指导意见（征求意见稿）
2.《关于加强高耗能、高排放项目生态环境源头防控的指导意见（征求意见稿）》编制说明
生态环境部办公厅
2021年4月15日
附件1
关于加强高耗能、高排放项目生态环境源头防控的指导意见
（征求意见稿）
“十四五”是实现2030 年前二氧化碳排放达峰目标、持续改善环境质量的关键时期，但部分地区大量规划上马高耗能、高排放（以下称“两高”）项目，严重影响碳达峰目标实现和区域环境质量改善。为深入贯彻习近平生态文明思想，全面落实党的十九届五中全会关于加快推动绿色低碳发展的决策部署，坚决遏制“两高”项目盲目发展，推进绿色转型实现积极发展，现就加强“两高”项目生态环境源头防控提出如下指导意见。
做好“三线一单”地市落地细化、实施应用及后续更新调整等工作，突出能源、产业、交通运输结构调整和布局优化要求，切实 加强“两高”行业管控；强化重点区域流域差异化管控，国家大气 污染防治重点区域聚焦细颗粒物和臭氧协同控制，黄河流域、京津冀区域等缺水地区落实水资源刚性约束，长江流域和东部沿海地区 加强总磷污染防治和环境风险防范。充分发挥“三线一单”生态环境分区管控方案优化区域开发与保护格局的重要作用，将其作为涉“两高”行业政策规划制定和相关项目环境准入的重要依据。
依法推进有关综合性规划和工业、能源等专项规划的环评工作，充分发挥规划环评的调控、引领作用，落实区域环境保护目标和“三 线一单”要求，充分考虑区域和行业碳达峰目标约束，从严控发展规模、优化规划布局、产业结构与实施时序等方面，为火电、石化、煤化工、钢铁、有色金属冶炼、水泥等“两高”行业有关规划提供 决策支撑。主导产业涉“两高”项目的产业园区，其规划环评应充分考虑“两高”项目及其带动的上下游产业链，分析污染物和碳排放情况与减排潜力，预测规划实施可能产生的不良影响，对规划提 出优化调整建议，充分考虑区域电源、热源供应情况，做好蒸汽、电力集中供应、分级使用和工业污水集中处理回用，强化园区层面环境保护基础设施建设、资源循环利用和风险防控体系建设，严格“两高”项目及生产工艺的生态环境准入要求，推进园区绿色低碳发展。推进现代煤化工示范区、石化产业基地等规划环境影响跟踪评价，不断完善规划实施的生态环境保护对策措施，必要时推动规划 优化调整。
新建、改建、扩建“两高”项目在符合环境保护法律法规和相关法定规划的前提下，应满足区域环境质量改善、重点污染物排放 总量控制、碳排放达峰目标和相关规划环评要求；环境质量超标地区新建、扩建“两高”项目，还应通过产业结构调整、煤炭消费替代、污染物区域削减等措施腾出环境容量。存在以下情形的，各级生态环境部门要依法依规严格审核，确定是否属于法定不予批准环评文件的情形：未按要求采取有效区域污染物削减措施的项目；国家大气污染防治重点区域内未按要求采取煤炭减量替代措施的耗煤项目；列入《产业结构调整指导目录》限制类或淘汰类的新建、扩建项目；未纳入国家产业规划的石化、现代煤化工项目；未进入产业园区的新建、扩建石化、化工、焦化、有色金属冶炼、平板玻璃、陶瓷项目；所在园区未依法开展规划环评的项目；不符合生态环境准入清单管控要求或所在园区环境准入要求的项目；不符合产能淘 汰置换要求的新建、扩建炼油、钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等 项目。
新建、扩建“两高”项目应采用先进适用的工艺技术和装备，单位产品物耗、能耗、水耗等清洁生产水平和污染物排放强度应达到清洁生产一级水平或同行业先进水平；鼓励使用清洁燃料，重点区域建设项目原则上不新建燃煤自备锅炉，涉煤项目不得将兰炭、石油焦等高污染燃料作为煤炭替代措施。新建“两高”项目大宗物料优先采用铁路、管道或水路专用线运输，短途接驳优先使用新能源车辆运输。
新建、改建、扩建“两高”项目应采取严格的污染防治措施，严格执行各项污染物排放控制标准要求和固体废物管理计划、申报、转移联单等制度。火电项目优先采用清洁生产技术工艺及设备以满足超低排放要求，采用锅炉提效改造、烟道优化、烟气余热综合利用等节能低碳技术措施，降低供电煤耗和厂用电率。炼钢、炼铁项目宜选用低硫煤、低硫矿，采用高比例球团矿冶炼技术、绿色洁净 电炉炼钢技术以及烧结烟气循环利用、余能利用等节能低碳技术，鼓励达到污染物超低排放要求。现代煤化工项目应强化节水措施，废水进行深度处理、分质利用，参照执行石油炼制和石油化学工业污染物排放标准中特别排放要求，低温甲醇洗尾气等高浓度二氧化 碳气体尽可能回收利用。石化项目宜采取全密闭、连续化、自动化 等生产技术，合理确定储罐类型，采用油品在线调和、密闭式循环水冷却系统和低（无）泄漏的泵、压缩机设备等措施，有效控制 VOCs 无组织排放。电解铝项目加强氟化物无组织排放控制及电解烟气脱 硫措施，鼓励对天窗无组织排放实施氟化物在线监测；严格控制电解阳级效应，减少温室气体排放；铜冶炼企业宜采用闪速吹炼和连续吹炼工艺设备，加强余热回收利用，减少含重金属烟气排放。水泥熟料生产项目应加强废气控制与治理，鼓励达到超低排放要求， 采取高效预热分解、高效优化粉磨、窑系统节能监控、余热利用等节能技术，提高替代燃料或废弃物使用比例。
严密防控“两高”项目环境风险，建立完善的风险防控和监测体系，提升环境风险防控能力，石化、化工项目事故废水收集系统宜采用“重力流”方式，提高事故废水收集保障率。
石化、煤化工、燃煤发电（含热电）、钢铁、有色金属冶炼项目须严格落实《关于加强重点行业建设项目区域削减措施监督管理的通知》（环办环评〔2020〕36 号）要求，制定配套区域污染物削减方案，明确区域削减措施及责任主体。环境质量超标的区域、流域，实行重点污染物排放倍量削减，其他区域、流域实行等量削减。区域削减量应来源于纳入排污许可管理的现有排污单位拟通过治理或淘汰获得的削减量，不得使用环境质量限期达标规划等污染治理规划确定的削减措施形成的削减量。削减替代量原则上应来源于同一地级市或市级行政区域内同一流域，确需在省级行政区域内统一调配的，削减替代来源应为同行业“两高”企业。
率先对“两高”项目开展碳排放影响评价试点，在环评文件中设置碳排放评价专章，开展碳排放量核算；依据行业碳达峰目标要 求，分别从原燃料清洁替代、节能降耗技术、余热余能利用、清洁 运输方式等方面提出针对性的降碳措施与控制要求；推动燃煤发电（含热电）、钢铁、电解铝、石化等行业开展全流程二氧化碳减排示范工程。各级生态环境部门审批“两高”项目环评文件，应衔接落 实有关碳达峰行动方案、清洁能源替代、煤炭消费总量控制等政策要求，明确碳排放控制要求。
加强“两高”企业排污许可证核发审查，对申领排污许可证的“两高”企业加大现场核查力度。对于建设项目未依法取得环评批准 文件的，重点污染物排放不符合排污许可证申请与核发技术规范、环评批准文件或总量控制要求的，未落实产能置换、煤炭减量替代、区域污染物削减等改善生态环境质量要求的，生态环境部门依法不予核发排污许可证，建设单位不得排污。对于持有排污限期整改通 知书的“两高”企业，密切跟踪整改落实情况，发现未按期完成整改、存在无证排污行为的，依法从严处罚。
各级生态环境部门根据环评与排污许可监管行动计划，综合运用大数据、“互联网+监管”等技术手段，加强“两高”项目监督检查。对已批复环评文件的项目，加大复核抽查比例，审批把关不严的，严格按要求整改；发现通过欺骗等不正当手段取得环评批复的，依法撤销环评批复。对已开工在建的，还要重点检查生态环境保护要求和措施是否同步实施，是否存在重大变动。对已经投入生产或 者使用的，还要重点检查环评文件及批复提出的生态环境保护措施和重点污染物区域削减替代等要求落实情况、排污许可证申领和执 行情况、环境信息依法披露情况。生态环境部将进一步加强督促指导。
严厉打击“两高”企业环境违法行为，存在“未批先建”、环保措施未落实、无证排污、不按证排污违法行为的，依法从严处罚。严肃查处“两高”项目环评文件质量问题，环评文件弄虚作假的，对负有责任的建设单位、环评单位及有关责任人依法处罚，并向社会曝光。地方政府落实“两高”项目生态环境保护措施不力问题突出的，纳入生态环境保护督察。生态环境部门工作人员不依法履职、 把关不严的，依法给予处分，造成重大损失或影响的，依法追究相关责任人责任。
各地生态环境部门要切实提高政治站位，认真落实坚决遏制“两高”项目盲目发展的要求，充分发挥环境影响评价源头预防作用，加强“两高”项目生态环境源头防控。省级生态环境部门要加强统 筹协调，做好跟踪调度，建立行政区域内拟上马“两高”项目环境管理台账，定期调度本区域内“两高”项目实施进度、环评批复落实情况、排污许可证核发与执行及监管情况。2021 年7月底前向生态环境部报送“两高”项目环境管理台账，后续每半年一更新。
研究确定“两高”项目环评审批权限时，应充分考虑各级生态环境部门环评审批管理能力。不得以环评改革试点名义随意下放炼油、乙烯、煤化工、燃煤发电（含热电）、电解铝、氧化铝、钢铁、水泥熟料、铜铅锌硅冶炼等“两高”项目审批权限或降低审批要求。省级生态环境部门应加强对基层生态环境部门审批程序、审批结果的监督与评估，对审批能力不适应的依法调整上收。
各级生态环境部门要组织好宣贯培训，吃透把准“两高”项目环境准入政策要求；指导有关企业持续提升“两高”项目清洁生产和污染防治水平。加强舆论引导，宣传“两高”行业减污降碳先进示范工程，公开曝光违规上马、违法排污、损害群众环境权益等典型案件，形成全社会共同推动发展方式绿色低碳转型的良好舆论氛围。
附件2.
《关于加强高耗能、高排放项目生态环境源头防控的指导意见（征求意见稿）》
编制说明
为深入贯彻习近平生态文明思想，全面落实党的十九届五中全会关于加快推动绿色低碳发展的决策部署，坚决遏制高耗能、高排放（以下简称“两高”）项目盲目发展，加强“两高”项目生态环境源头预防，推动行业绿色转型，我部组织起草了《关于加强高耗能、高排放项目生态环境源头防控的指导意见》（简称《指导意见》）。
“十四五”时期，我国进入新发展阶段，生态环保任重道远。当前，污染防治工作中还存在思想认识不够深、改善水平不够高、工作成效不够稳、涉及领域不够宽、治理范围不够广等“五个不够”的问题，部分地区大量规划上马“两高”项目。“两高”行业是污染物排放大户，据统计，炼油、钢铁、水泥、有色金属冶炼、煤化工和火电行业贡献的二氧化硫、氮氧化物和颗粒物三种污染物排放量分别占全国工业行业污染物排放量的 86.5%、44.5%、22.7%。如不对“两高”项目盲目发展加以控制，势必进一步加剧产业、能源结构性问题。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》提出,“改造提升传统产业，推动石化、钢铁、有色、建材等原材料产业布局优化和结构调整”“坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，推动绿色转型实现积极发展”。加强生态环境源头防控，从严从紧从实控制“两高”项目上马，是贯彻新发展理念的具体行动，对于加快推动产业结构调整和转型升级、促进经济绿色高质量发展具有重要意义。
深入打好污染防治攻坚战，必须积极推动经济结构绿色转型、推动污染源头治理。目前，“两高”行业还存在企业生态环境主体责任缺位、区域削减不落实、事中事后监管不到位等问题，与绿色转型发展要求仍有不小差距，亟需在深入打好污染防治攻坚战中予以破解。
一是企业落实生态环境保护主体责任不够。2020年我部对“十三五”期间审批的石化、煤化工项目开展调研发现，环评阶段承诺措施不落实的情形较为普遍。有的项目 VOCs 污染防治措施落实不到位，非甲烷总烃超标排放；有的项目低温甲醇洗尾气处理设施未与主体装置同步建成投产；有的项目环境风险防范措施对比环评提出的方案严重缩水，环境风险防控能力明显降低。这些重大项目多由国家和地方寄予厚望的重点企业负责，其环境绩效尚且如此，推进“两高”项目落实企业环境责任和绿色低碳转型仍需付出艰苦努力。
二是区域削减措施落实不到位。采取以新带老、上大压小、污染物排放区域削减等措施，是环评制度推进新旧动能转换、区域生态环境质量改善的重要手段，这些措施需要地方政府协调推进落实。然而，近几年实践发现，区域削减措施在落实过程中，存在落实责任主体不清、监管要求不明确等问题。针对这些问题，我部去年已印发《关于加强重点行业建设项目区域削减措施监督管理的通知》（环办环评〔2020〕36 号），在此基础上，对“两高”项目落实好区域削减要求做出进一步指导。
三是一些地方事中事后监管需加强。部分地方生态环境部门仍存在“重事前、轻事中事后”现象，未对建设项目设计、施工、验收、投产或使用中落实环保“三同时”及各项环境管理规定情况认真逐一开展监督检查，违法行为查处不及时、不到位。有的项目投产多年未开展竣工环保验收，存在“久拖不验”情形，属地生态环境部门未及时依法督促建设单位整改到位。
我国二氧化碳排放主要来源于工业、建筑、交通，其中火电、石化、煤化工、钢铁、水泥、有色金属冶炼等 6 个行业二氧化碳排放量占全国排放总量的一半以上，推进上述行业绿色低碳发展对于实现碳达峰目标、碳中和愿景至关重要。根据《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，应对气候变化要求要纳入“三线一单”生态环境分区管控体系，通过规划环评、项目环评推动区域、行业和企业落实煤炭消费替代、温室气体排放控制等政策要求，推动将碳排放影响纳入环境影响评价。为此，应率先在“两高”项目环评开展试点，探索碳排放核算方法，开展近零碳排放示范工程建设，为全面推进环评落实碳排放控制等政策要求积累经验。
加强“两高”项目生态环境源头防控，必须运用现代化的治理理念和治理手段有力推进。党的十九届四中全会提出“健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系”“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”，为完善环评与排污许可两项制度、推进生态环境治理体系和治理能力现代化指明了方向、提供了遵循。在生态环境治理体系与治理能力现代化实践中，正在积极构建“区域环评–规划环评–项目环评–排污许可–监督执法–督察问责”六位一体全过程生态环境管理框架。按照以上思路，《指导意见》就加强“两高”项目生态环境源头防控，从宏观、中观、微观等不同层面，事前、事中、事后等各个阶段，以空间管控、规划引领、环境准入、清洁生产、区域削减、排污许可、监管执法、责任追究为主线，全方位全周期予以指导，推进“两高”行业有序发展、减污降碳。
《指导意见》包括四大部分，共十二条具体要求。第一、第二、第三部分针对“两高”项目分别从加强源头引领、严格环评审批、强化监管执法等关键环节提出了具体指导意见，第四部分提出了加强组织领导、合理划分环评审批事权、做好培训宣传等保障措施。
本部分共 2 条，从空间管控和规划层面遏制“两高”项目盲目发展。一是“三线一单”方面，既要求各省级生态环境部门组织做好“三线一单”地市落地细化、实施应用工作，区分区域流域差异化特征，加强“两高”行业管控；也要求充分发挥“三线一单”指导“两高”行业环境准入的重要作用。二是规划环评方面，立足当前规划未评先批、规划环评要求不落实等问题，强调依法推进有关规划环评工作，发挥其优化“两高”项目规模、布局、实施时序等作用，强调落实产业园区管理机构主体责任。
本部分共 4 条。一是明确“两高”项目需符合区域环境质量改善及相关产业政策、产业规划、化解过剩产能、“三线一单”、产业园区规划等要求，强调以环境质量改善为前提及通过政策规划层面控制“两高”项目。二是提出了新建扩建“两高”项目在生产工艺、污染控制水平等方面需达到行业先进水平，对各行业提出了具体污染防治措施要求，并强调了强化环境风险防范的要求，通过严格项目环评审批推动“两高”行业清洁生产和污染防治水平提升，促进高质量发展。三是重申了“两高”项目区域污染物和煤炭消费量削减要求，并在现有环办环评〔2020〕36 号文件基础上对削减替代来源提出了进一步严格要求，通过“两高”项目实施带动区域污染减排和能源结构优化。四是落实协同推进减污降碳新形势新要求，提出在“两高”项目环评中率先开展碳排放影响评价试点。
本部分共 3 条。一是强调严格排污许可管理，推动建立以排污许可制为核心的固定污染源日常监管体系。二是从环评文件复核、环评文件及批复要求落实、依证监管等方面，提出加大“两高”企业日常监管要求。三是要求强化责任追究，严厉打击“两高”项目“未批先建”、不落实环评要求、无证排污、不按证排污等违法行为。
一是要求加强组织领导，压实各方责任，要求各地对“两高”项目实施台账管理，动态更新，持续跟踪项目进展。
二是要求地方不得随意下放“两高”项目环评文件审批权限，对于已下放的审批事权进行监督评估，必要时上收事权。
三是要求做好培训宣传和舆论引导，提升“两高”企业环保意识和管理水平，并引导全社会共同推动发展方式绿色低碳转型。
目前，高耗能、高排放行业范围并无明确界定。根据生态环境部门职责，综合考虑深入打好污染防治攻坚战关注的重点行业，《指导意见》重点关注了火电、石化、化工、钢铁、建材、有色冶炼等 6大行业，并尽量细化具体管控要求适用的行业类别。
近年来，生态环境部门持续强化“两高”项目生态环境准入和管控，逐步形成了一些较为严格、全面的环境管理要求。《指导意见》立足“六位一体”全过程环境管理框架，系统集成了各重点行业现有产业政策及规划、审批原则等管理要求，并针对重点环节有针对性地要求从严管控。同时，充分考虑当前正值政策调整期，《指导意见》为后续碳排放控制及有关产业政策预留了接口。
国务院于 2019 年印发加强和规范事中事后监管的指导意见，提出持续深化“放管服”改革，坚持放管结合、并重，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。根据相关要求，生态环境部印发了《环评与排污许可监管行动计划》《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》等一系列加强监管执法的规范文件。《指导意见》针对“两高”行业项目特点，对其中环评文件及批复要求落实、依法核发排污许可证等要求进行了强调，强化责任追究，对发现问题要求从严查处。
为强化对“两高”项目的管理，要求地方生态环境部门建立“两高”项目台账，按照未批准、已批未建、已批在建、已投产进行分类管理，持续跟踪项目环评或建设进展，动态更新台账，对“两高”项目环评文件质量、环评文件及批复要求落实情况、排污许可证申领情况等开展分类复核检查，台账及检查情况上报生态环境部。
前期调研发现，部分地方“两高”项目环评审批权限层层下放，部分地方存在接不住、管不好、放宽管理要求等情况。“两高”项目环境影响相对复杂、管理要求严格，一些地方生态环境部门存在技术力量薄弱、把关能力不足的问题，有的地方还出现违反上位管理规定情形。如 2017 年某地级市生态环境局曾发文规定采用清洁燃料且环境质量达标区域不需总量控制指标，与《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》（环发〔2014〕197 号）“排放主要污染物的建设项目，须取得主要污染物排放总量指标”要求相悖；某地级市生态环境局在某电解铝项目未落实国家产能置换要求情形下违规批复项目环评文件。《指导意见》提出“不得以环评改革试点名义随意下放炼油、乙烯、煤化工、煤电、电解铝、氧化铝、钢铁、水泥熟料、铜铅锌硅冶炼等‘两高’项目审批权限或降低审批要求”，指导地方充分考虑“两高”项目环评管理难度，科学设置环评审批权限。
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